مقدمه

صندوق‌های بازنشستگی نهادهای اقتصادی- اجتماعی پیچیده و بسیار مهمی هستند که نقش تعیین‌کننده‌ای در سرنوشت مردم و دولت‌ها ایفا می‌کنند. جایگاه صندوق‌های بازنشستگی در نظام‌های تأمین اجتماعی از آن جهت حائز اهمیت روزافزون است که بازنشستگی و برخورداری از درآمد مکفی و باثبات در سال‌های پس از اشتغال یکی از دغدغه‌های رایج در جوامع مختلف است. نگاهی اجمالی به ساختار کنونی نظام بازنشستگی در کشور بیانگر این واقعیت است که تقریباً تمام ساختارهای فعال در این قلمرو با چالش‌های بسیاری مواجه‌اند. دامنه و گستره وسیع افراد تحت پوشش آن‌ها نشان از اهمیت توجه به مسائل و مشکلات این حوزه دارد. روند روبه‌رشد سالمندی جمعیت در ایران، تحولات جمعیتی، تنگناهای اقتصادی نظیر رکود و تورم، افزایش تعداد مستمری‌بگیران و بازنشستگان، عدم وجود ارتباط منطقی و عادلانه میان پرداخت حق بیمه با میزان دریافت مستمری، کاهش نسبت پوشش جمعیتی، پایین بودن سن مؤثر بازنشستگی، بدهی‌های دولت به صندوق‌ها، ضعیف شدن پیوند خانواده‌ها، روش‌های حمایت غیررسمی و هم‌چنین مسائل مربوط به عدم مدیریت صحیح ریسک‌ها، توجه ناکافی به صندوق‌ها و وابستگی بیش‌ازحد صندوق‌ها به بودجه عمومی دولت، ازجمله مسائلی هستند که در این سال‌ها به‌عنوان مشکلات جدی نظام بازنشستگی ایران معرفی می‌شوند. در این میان، مسائل ساختاری و ناظر به حکمرانی صندوق‌ها را می‌توان یکی از عوامل اصلی ضعف‌های نام بازنشستگی در ایران به شمار آورد. مهم‌ترین مشکلات ساختاری و حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی ازنظر کارشناسان در سه حوزه ضعف نظام اداری، مدیریت دولتی و انتصاب مدیران غیرحرفه‌ای نهفته است که یادداشت حاضر به این ضعف‌ها اشاره دارد.

ضعف نظام اداری

نظام اداری هر کشوری یکی از بسترهای اعمال مدیریت است و بی‌شک ناکارآمدی و ضعف این بستر بر کیفیت عملکرد مدیران تأثیرگذار خواهد بود. بیشتر صندوق‌های بازنشستگی فعال در ایران از نظر ماهیت جزء مؤسسات دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی هستند و تحت تأثیر نظام اداری حاکم بر کشور قرار دارند. در نتیجه این صندوق‌ها جزئی از دیوان‌سالاری اداری کشور محسوب می‌شوند. به‌زعم بسیاری از متخصصان تأمین اجتماعی برای ارائه و درک بهتر خدمات تأمین اجتماعی به ابزارهای ساده، شفاف، توانا و پرتحرک نیاز است و بروکراسی اداری به سنگینی سازمان، اتلاف و هرز نیروها و طولانی شدن زمان ارائه خدمات منجر خواهد شد.

مدیریت دولتی صندوق‌های بازنشستگی

بااینکه این صندوق‌ها منابع مالی عمده خود را از طریق اعضای خود تأمین می‌کنند اما مدیران این صندوق‌ها را دولت تعیین می‌کند و این نوعی مدیریت دولتی صندوق‌هاست. در حال حاضر مدیریت دولتی صندوق‌ها، علاوه بر خود صندوق به شرکت‌های تابعه آن نیز تسری یافته است؛ به‌گونه‌ای که دولت در انتخاب مدیران شرکت‌های زیرمجموعه نیز همواره نقش مؤثری دارد. به عقیده برخی کارشناسان اقتصادی، چنین انتخابی از عوامل بازدهی نامناسب سرمایه‌گذاری بسیاری از شرکت‌ها شده است. چراکه موفقیت سرمایه‌گذاری به‌شدت متأثر از تصمیمات سرمایه‌گذاری مدیران صندوق است.

این موضوع باعث می‌شود مدیران صندوق‌ها وام‌دار دولت باشند نه اعضای صندوق و تابع منویات دولت عمل کنند و نه تمایل اعضا. همچنین رأی عالی در شورای عالی تأمین اجتماعی نیز متعلق به دولت است. اگرچه هدف از تشکیل نهادهای عمومی غیردولتی آن است که انجام برخی از وظایف حاکمیت با استقلال بیشتر و کیفیت بهتر انجام پذیرد و دولت باید بر نهادهای دولتی نظارت داشته باشد اما این نظارت ملازم انتصاب مدیران نیست و این اعمال حاکمیت موجب خدشه‌دار شدن استقلال اداری و مالی سازمان می‌شود. از طرفی ازآنجاکه هر دولت سیاست‌های موردنظر خود را در امور اقتصادی و مدیریتی در نظر می‌گیرد، این صندوق‌ها در اثر بی‌ثباتی سیاست‌های کلان آسیب‌پذیر می‌شوند.

مدیریت مدیران غیرحرفه‌ای

تجربه نشان داده است مدیریت ضعیف طرح‌های تأمین اجتماعی از یک سو موجب تحمیل هزینه اضافه بر صندوق یا به تأخیر افتادن کسب سود خواهد شد و از دیگر سو موجب می‌شود صندوق نتواند به مستمری‌بگیران مستمری با رعایت اصول انصاف و کفایت بپردازد. به همین سبب قرار گرفتن مدیریت این نهادهای مالی در دست مدیران حرفه‌ای ضرورت دارد. متأسفانه در ایران شرایط ازپیش‌تعیین‌شده‌ای برای انتصاب هیئت‌مدیره وجود ندارد. این امر سبب روی کار آمدن مدیران غیرحرفه‌ای در این سازمان شده است.

در برخی موارد افراد بلندپایه سیاسی با چند شغل دیگر در سمت هیئت‌مدیره قرار گرفته‌اند و وقت کافی برای انجام چنین مسئولیتی را عملاً نداشته‌اند. اداره صندوق توسط مدیران فاقد تخصص لازم به عقیده برخی متخصصان، پیامدهایی چون بی‌توجهی به وضعیت صندوق در آینده (یا به تعبیر دیگر، عدم انجام آینده‌نگری‌های لازم) را در پی داشته است که به تشدید وضعیت بحرانی صندوق‌های بازنشستگی دامن زده است. با توجه به آنکه صندوق‌های بازنشستگی ایران از نظام DB تبعیت می‌کنند و این نظام‌ها امروزه در بیشتر کشورها به دلیل افزایش امید به زندگی، نوسان بازار و کاهش انتظارات برای بازگشت سرمایه در آینده از نظر تأمین مالی با چالش‌های مستمر مواجه‌اند، ضرورت توجه به مدیریت حرفه‌ای صندوق‌های بازنشستگی در ایران بیشتر آشکار می‌شود.

ناکارآمدی نظام نظارت

امروزه نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی در نظام تأمین اجتماعی بیشتر کشورها پیش‌بینی شده و با توجه به اهداف اجتماعی که این نهادهای مالی دارند، سازوکارهای نظارت بر آن‌ها تا حدی با نظارت بر سایر نهادهای مالی همچون بانک‌ها متفاوت است. بااین‌حال باوجود اهمیت نظارت بر صندوق‌ها برای تحقق اهداف اقتصادی و اجتماعی آن‌ها، از نظر برخی نویسندگان، ساختارهای نظارتی صندوق‌ها در ایران مناسب نیست. مهم‌ترین دلایل عدم تناسب نظارت را می‌توان در فقدان نهاد ناظر عالی، نارسایی‌های قانونی و فقدان شفافیت جستجو کرد.

فقدان نهاد ناظر عالی

در نظام حقوقی ایران تنها قانونی که وجود یک نهاد ناظر و هماهنگ‌کننده صندوق‌ها را در نظر گرفته قانون ساختار نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳ است. در این قانون نظارت بر عهده دولت قرار می‌گیرد و در عمل دولت نظارت را بر عهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گذاشته است. با آنکه این قانون می‌توانست تا حدی نقش نهاد ناظر برتر و عالی را در بهبود وضعیت صندوق‌های بازنشستگی فعال در ایران به‌خوبی نمایان سازد، اما این موضوع نه‌تنها در عمل تحقق نیافت، بلکه موجب شد سایر نظارت‌های پیش‌بینی‌شده در این قانون نیز مورد کم‌توجهی قرار بگیرد.

فقدان شفافیت

یکی از مهم‌ترین عواملی که مانع از نظارت دقیق بر صندوق‌های بازنشستگی فعال در ایران شده، فقدان شفافیت در تصمیمات و اقدامات صندوق‌های بازنشستگی بوده است، چراکه در حال حاضر وضعیت مالی صندوق‌های بازنشستگی فعال در ایران در ابهام به سر می‌برد و بانک اطلاعات دارایی‌هایی صندوق اعم از املاک وثیقه‌ها و سهام تحت مالکیت شرکت‌های زیرمجموعه آن‌ها وجود ندارد. با آنکه در قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران صندوق‌های بازنشستگی مکلف به گزارش دهی وضعیت مالی خود به سازمان بورس شده‌اند اما تاکنون چنین گزارشی از سوی هیچ‌یک از صندوق‌ها منتشر نشده است. صندوق‌های بازنشستگی به ذی‌نفعان خود هیچ گزارشی نمی‌دهند و اطلاعات مربوط به عملکرد آن‌ها به‌طور عمومی منتشر نمی‌شود.

ضعف استقلال صندوق‌های بازنشستگی

گر چه در اساسنامه بسیاری از صندوق‌ها مسئله استقلال به چشم می‌خورد اما در عمل چنین چیزی دیده نمی‌شود. با توجه به این موضوع در این بخش به بررسی و تحلیل دو عامل تضعیف‌کننده استقلال صندوق‌های بازنشستگی شامل وابستگی صندوق‌ها به دولت و دخالت دولت در امور صندوق‌های بازنشستگی پرداخته می‌شود.

وابستگی صندوق‌ها به دولت

ضعف‌های زیاد این صندوق‌ها باعث ورشکستگی و نیازمندی آنان به بودجه‌های دولتی باعث شده به‌طور بسیار زیادی به دولت وابسته بشوند. به‌طوری‌که اگر دولت به آنان کمک مالی ندهد قطعاً از بین خواهند رفت. در سال ۱۳۸۴ کمک مالی دولت به صندوق بازنشستگی کشوری مبلغ ۳۰۰ میلیارد تومان بود و در سال ۱۳۹۵ به مبلغ ۱۸ هزار میلیارد تومان رسید و هم‌اکنون نزدیک به ۷۰ درصد بودجه رفاهی به صندوق‌های بازنشستگی تعلق دارد.

مداخله دولت در صندوق‌های بازنشستگی

دخالت دولت‌ها بسیار فراتر از دخالت‌های نظارتی و وضع قوانین است و عملاً فرمان هدایت در دستان دولت است. در برخی دیگر از موارد ممکن است دولت‌ها اقدام به دست بردن به این ذخایر در قالب استقراض یا هدایت آن‌ها به سمت سرمایه‌گذاری در اولویت‌های سیاسی خودشان کنند. بر این اساس در این قسمت وضعیت دخالت‌های سیاسی و مالی در امور صندوق‌های بازنشستگی در ایران بررسی می‌شود.

دخالت سیاسی

دخالت سیاسی در صندوق‌های بازنشستگی در بیشتر موارد به دو صورت است؛ نخست، تـلاش مقامات عالی سیاسی برای وضع قوانین خاص یا نسخ برخـی قـوانین مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی در راستای تحقق وعده‌های انتخاباتی به اعضای صندوق‌های بازنشستگی، پس از پیروزی در انتخابات؛ دوم، حضور مقامات عالی سیاسی یا نمایندگان آن‌ها در هیئت‌مدیره صندوق‌های بازنشستگی، مداخله سیاسی در صندوق‌های بازنشستگی بـه ایـن دو شیوه یا هر شیوه دیگری.

دخالت مالی

در خصوص مداخلات مالی نیز در برخی موارد که دولت نیاز به منابع مالی داشته از منابع مالی این صندوق‌ها برداشت می‌کرده و در عوض قرض خود، به واگذاری شرکت‌های ورشکسته خود به این صندوق‌ها روی آورده و در عمل موجب شده این صندوق‌ها به‌جای صندوق‌داری، بنگاه‌داری کنند و مسئول گرداندن این شرکت‌های ورشکسته بشوند. حساب بازنشستگی صندوق‌ها در برخی موارد به‌صورت حساب جاری بوده که دستگاه‌های دولتی نگاهی خودی به این حساب داشته‌اند و در عمل با سایر حساب‌های دستگاه تفاوت چندان نداشته است. درصورتی‌که اندوخته آن در اصل متعلق به دستگاه نبوده و به مشترکان صندوق تعلق داشته است.